内容提要：改革开放以来，中国在八次大规模的宏观调控实践中经历了两个层次的四次转型，形成了双向调控、双轨调控、调控目标多元、调控手段多重、政策工具多样以及调控常态化等实践模式，并在党的十八大以来最终构建起中国特色宏观调控的理论范式，即总量调控与结构性调控相结合并以结构性调控为主的调控范式，以及在结构性调控中需求结构与供给结构相结合的调控组合。与发达国家宏观调控相比较，无论在实践上还是理论上都存在重大差异。这种调控范式不仅弥补了西方主流理论仅包含总量调控的缺陷，为丰富和发展宏观调控理论贡献了中国智慧和经验，而且，结构性政策的推出也丰富和发展了宏观调控的政策框架体系。

　　关 键 词：中国特色宏观调控；总量调控；结构性调控；实践转型；理论范式

　　作者简介：庞明川，东北财经大学经济与社会发展研究院副院长，主要研究领域为宏观经济理论、政府行为与公共政策问题。 

　　宏观调控作为中央政府的重要经济职能之一，在中国改革开放的进程与经济发展过程中都发挥了十分重要的作用。四十年来，中国GDP年均增速达到9.5％，且经济波动的幅度逐步趋缓，经济结构趋于优化，并成功抵御了两次重大的外部冲击，在很大程度上得益于中国成功地实施了八次大规模的宏观调控。在政府对国民经济进行宏观管理的过程中，宏观调控经历了两个层次的四次重要转型，形成了明显区别于西方发达国家宏观调控的实践模式与理论范式，不仅丰富和发展了中国特色社会主义市场经济理论，而且为丰富和发展宏观调控理论贡献了中国经验与智慧。

　　一、中国特色宏观调控的实践逻辑

　　(一)中国特色宏观调控的四次转型

　　在改革开放以来四十年的宏观调控实践中，中国的宏观调控先后经历了四次转型，可分为一般性与结构性两大层次：

　　第一次转型：从“综合平衡”到“宏观调控”(1978-1997年)。中国宏观调控的第一次转型经历了二十年的长期探索，这一方面是因为在由计划经济向市场经济的转轨过程中对于市场化改革目标的探索经历了一个艰辛的过程，另一方面也存在着政府对市场经济条件下的宏观管理有一个从不成熟到逐步成熟的一个过程。在此期间，中国的宏观管理先后经历了四次大规模的紧缩性调控，分别为1979-1981年、1982-1986年、1987-1991年和1993-1997年的宏观调控。这四次宏观调控，调控的重点分别是造成经济过热的投资、消费和通货膨胀，调控的手段则包含了行政手段和经济手段，只不过是行政手段逐渐由强转弱，经济手段则由弱变强。其中，对于1979年以来国民经济重大比例关系的严重失调和宏观经济运行一度出现的严重混乱局面，1981年中央提出“调整、巩固、整顿、提高”的八字方针对经济实行调控，采取的主要政策措施是大规模压缩基建投资，减少财政支出。对此，孙冶方说：“调整，就是要坚决从所谓‘跃进’的轨道上退下来，而且要退够，使国民经济建设与实际的人力、物力、财力相适应，实现财政、物资、信贷的平衡，使经济逐步稳定，各项比例逐步趋于协调。在这个意义上，我认为，调整实际上也就是搞综合平衡。因此，无论从总结历史经验，还是贯彻当前的调整方针，综合平衡都是非常重要的理论问题和实际问题。”①薛暮桥指出：“综合平衡是我们计划工作的首要任务……综合平衡的根本任务，是正确安排国家建设和人民生活(积累和消费)的关系，反映这种关系的农业、轻工业、重工业之间的关系，以及这些部门内部的比例关系。”②1985年9月23日，针对1984年以来的经济过热，陈云在党的全国代表大会上发表讲话时指出：“说到底，还是要有计划按比例地稳步前进，这样做，才是最快的速度。否则，造成种种紧张和失控，难免出现反复，结果反而会慢，‘欲速则不达’。”③1987年10月召开的党的十三大高度重视综合平衡理论，在报告中明确指出：“为了实现国民经济在提高效益的基础上稳定发展，必须努力保持社会总需求和总供给的大体平衡。做到这一点的关键，是适当控制全社会固定资产投资总规模，使之与国力相适应；合理掌握生活消费增长幅度，使之与生产的发展相适应。要切实加强和改进国民经济的综合平衡，做到财政、信贷、外汇和物资的各自平衡和相互之间的基本平衡。”④

　　在此期间，1984年召开的中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”1985年9月召开的“巴山轮”会议，确立了“有宏观控制的市场协调”为中国改革目标模式，诺奖得主詹姆斯·托宾介绍了西方“需求管理政策”的主要内容，形成了宏观管理应从直接管理为主转变为间接管理为主的共识。1992年，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，并指出“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用……必须加强和改善国家对经济的宏观调控。”1993年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制。”但是，在1987-1991年和1993-1997年的宏观调控中，直接的行政手段并未彻底消失，甚至在2003-2007年“有保有压”的宏观调控中再次得到运用。比如，在1987-1991年的紧缩性调控中，最初采取了提高居民存款利率、对部分产品征收消费税等抑制消费的间接调控政策，但效果不明显，于是，不得不采用直接的调控手段，最主要的是压缩投资的各种直接的行政控制手段，包括明确规定压缩幅度、停建缓建各种项目的指令性计划、向各地派出固定资产投资检查小组等，而这些政策措施的效果立竿见影。在1993-1997年的紧缩性调控中，1993年6月24日，中央做出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出16条宏观调控措施，包括提高存贷款利率、加强中国人民银行的央行地位等金融政策，削减行政管理费等财政政策，重新审查地方批准建设的开发区、压缩基建投资规模、增加能源交通运输等基础设施投资等投资计划措施以及其他措施。1994年对财政、税收、银行、外汇、投资体制等实施“一揽子”改革，特别是在财政体制方面全面实行分税制改革，在货币政策方面严格控制信贷规模和货币供应的增长速度、整顿金融纪律等，在投资政策方面限制新批项目等。可以看出，虽然1992年确立了改革的目标，1993年出台了重要文件强调宏观调控主要采取经济办法，但市场机制尚不健全、市场主体的行为异化等直接导致政府不得不采用直接的行政强制措施，甚至在21世纪初期的宏观调控中亦是如此。在2003-2007年的宏观调控中，政府从2003年下半年开始采取了规范房地产发展、严格土地管理、提高存款准备金率等措施；2004年4月，又采取了进一步提高存款准备金率、较大幅度地调高钢铁、电解铝、水泥和房地产四个行业的固定资产投资项目资本金比例、严格土地审批、对一些行业的投资项目进行全面清理以及公布对“铁本事件”的严肃查处等措施。因此，从一般意义上看，从更多运用直接管理手段的综合平衡向更多运用间接调控手段的宏观调控的转变，是在20世纪90年代中期以后才得以完成的，2003-2004年宏观调控中行政手段的运用仅仅是在市场体制不健全时的一种反复而已。对此，有学者认为，中国宏观经济思想到1992年党的十四大明确建立社会主义市场经济体制的改革目标时就完成了从“综合平衡”到“宏观调控”的转变。⑤当然，必须指出，这一时期的宏观调控虽然学习与借鉴了西方的需求管理政策，但无论在内涵上、调控方式上还是在政策工具上都与西方国家的总量调控存在着本质的区别。对此，刘瑞指出，“宏观调控”一词是一个中国独有的经济学术语，“是对中国社会主义市场经济管理实践的经验总结与概念创造”，“是一个典型的中国化国民经济管理术语”。⑥

　　第二次转型：从“宏观调控”到“总量调控”(1998-2002年、2008-2009年)。中国宏观调控的第二次转型则源于两次重大的外部冲击：一是1997年开始的东南亚金融危机；二是2008年美国金融危机。这两次重大的外部冲击，都给中国经济的增长带来了持续下滑，在1998年甚至出现阶段性有效需求不足和通货紧缩问题。为应对危机，1998年7月，政府先后推出包括下调利率、取消贷款限额、调整法定准备金率、恢复中央银行债券回购业务等市场经济通用的主要货币政策工具，但经济减速和物价下跌的势头并未得到有效抑制，导致货币政策失效。1998年中期，政府确立了以财政政策为主并与货币政策相互配合的积极的宏观调控政策取向。至此，通过连续发行国债和政府投资的扩张为特征的积极财政政策开始发挥重要作用，并拉动内需，启动了经济增长。到2000年，中国经济出现重要转机，GDP增长率回复到8％。然而，经济增长的基础不稳，通货紧缩问题还没有得到根本解决，结构失衡问题突出。2001-2002年，政府继续实施积极财政政策，同时采取鼓励民间投资和提高收入等启动消费需求、提高出口退税率等鼓励出口的措施，带动了经济景气回升，由此进入了新一轮增长周期。为应对2008年美国金融危机，中国政府果断制定了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并于2008年11月推出了包括“四万亿投资计划”在内的一揽子经济刺激措施以刺激经济。具体包括以下十项措施：加快建设保障性安居工程；加快农村基础设施建设；加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设；加快医疗卫生、文化教育事业发展；加强生态环境建设；加快自主创新和结构调整；加快地震灾区灾后重建各项工作；提高城乡居民收入；在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担；加大金融对经济增长的支持力度。此后不到两个月时间，政府又推出包括钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息以及物流业十大产业振兴规划。在上述政策的刺激下，2009年GDP增长8.7％，在全球经济低迷的大背景下，中国“保八”任务圆满完成，率先实现经济复苏。

　　这两次宏观调控与以往的四次调控的明显区别在于：前四次宏观调控都是给过热的经济降温，因而都采取了紧缩性措施；而这两次宏观调控则正好相反，都是采用扩张性政策启动经济增长，遏制增长下滑。这在改革开放以来的经济发展过程中是从未出现过的，因而没有任何经验可以借鉴，政府不得不运用凯恩斯主义的需求管理政策来刺激经济，表明决策部门已经开始沿用市场经济国家的通行做法来调控中国的经济运行。当然，这两次扩张性的调控虽然也包含有部分结构性调控的内容，但主体仍然是总量调控。

　　第三次转型：从“总量调控”到“总量+结构”调控组合(2010-2013年)。2008年美国金融危机爆发以来，从2010年开始，中国经济始终面临着较大的下行压力，甚至出现了持续下滑的发展势头，2011-2014年GDP增长率分别为9.5％、7.8％、7.7％和7.3％。2011年末，政府继续实施积极的财政政策，保持适当的财政赤字和国债规模；同时，实施稳健的货币政策，综合运用价格和数量工具。2012年，政府开始全面进行结构性减税和税制改革。2013年以来推出的“微刺激”和“区间调控”“定向调控”等一系列“组合拳”，其政策目标是“稳增长、调结构、促改革”。特别是从2013年开始，中国宏观调控明确经济运行合理区间，把稳增长、保就业作为“下限”，防通胀作为“上限”，形成了区间调控的思路和方法。这样，当经济运行接近区间下限时，调控的主要着力点是稳增长；当经济运行接近区间上限时，调控的主要着力点是防通胀；当经济运行处于中间状态时，则专注于深化改革和调整经济结构。这就意味着，只要经济运行处于合理区间，宏观调控就不需要有大动作。只有当经济偏离合理区间时，才需要实施刺激或紧缩政策。2014年，政府在区间调控基础上创新实施定向调控，其目的在于抓住经济发展中的突出矛盾和结构性问题，定向施策、精准发力。这里的定向调控，也就是结构性调控，基本思路是激活力、补短板、强实体，抓住经济社会发展的关键领域和薄弱环节，确定调控“靶点”，在精准、及时、适度上下功夫，预调微调、远近结合、防范风险，推动经济提质增效升级和行稳致远。定向调控作为区间调控的重要组成部分，重点是针对区间内出现的不同情景，匹配不同的对策措施，更多依靠市场力量，更多运用改革办法，进行“喷灌”“滴灌”，不搞“大水漫灌”。通过针对不同调控领域，制定明确的调控政策，使预调微调更加有的放矢，更具针对性，体现了对宏观调控深处着力和精准发力的更高要求。陈建奇指出，定向调控是具有中国特色的政策术语，但实质上却是结构性调控的思路，与传统的有保有压的思想一脉相承，目标在于通过定向调控促进民生领域与新兴产业的发展，缓解社会经济发展的瓶颈制约，实现经济增长与结构优化的双重目标。⑦这样，区间调控与定向调控相结合，就形成了“总量调控+结构性调控”的调控组合，成为中国宏观调控的新范式。马建堂等认为，新一轮宏观调控思路和方式创新的一个突出特点是形成了“总量+结构”的调控组合，大大提高了宏观调控工具的精准度和效果。区间调控与定向调控各有侧重，区间调控侧重于稳总量，定向调控侧重于调结构，两者紧密结合，形成稳增长调结构合力，丰富了宏观调控的目标内涵和方式手段，是中国宏观调控实践对宏观调控理论的重大贡献。⑧

　　在此期间，政府对于宏观调控的认识经历了一个不断演进的过程。党的十八大报告提出：“加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。”2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了宏观调控的内容、主要任务和目标。2014年的《政府工作报告》则提出：“要创新宏观调控的思路与方式，确保经济运行于合理区间。”这一方面凸显出宏观调控在国民经济管理中的重要性，另一方面也说明了传统的宏观调控方式已明显不适应新常态下经济发展的需要，亟须加以创新和发展。

　　在结构性层次上的转型为第四次转型：从“需求结构调整”到“需求结构调整+供给侧结构性改革”(1978-2015年)。改革开放以来，在中国宏观调控的长期实践中，结构性调控一直占据十分重要的地位，可以说是一以贯之、贯穿始终，提法包括“调整国民经济重大比例关系”“结构调整”“结构优化”“结构性改革”等，具体体现在历届党代会、全委会的报告与历次宏观调控的政策实践中。但是，长期的宏观调控实践都偏重于对需求结构的调控，包括对投资、消费以及进出口的紧缩与扩张，这种局面一直持续到2015年提出“供给侧结构性改革”，才开始注重对供给结构进行调控。在2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。这里所谓的供给侧结构性改革，是强调从供给角度实施结构优化、增加有效供给的中长期视野的宏观调控。2015年12月召开的中央经济工作会议，强调推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求，并将推进供给侧结构性改革具体化为“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。这样，“供给侧结构性改革”的提出与推进就使得中国宏观调控中的结构性调控出现了“需求+供给”的调控组合，从而弥补了结构性调控中长期形成的重需求轻供给的缺陷。2017年10月召开的中共十九大继续强调“深化供给侧结构性改革”，提出“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”。特别是十九大提出我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾、中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段和建设现代化经济体系等重要论断，进一步为创新和完善中国特色的宏观调控提出了新的挑战。

表1 中国历次宏观调控的经济背景与调控特征

　　(二)中国特色宏观调控的实践特征

　　从总体上看，中国长期的宏观调控实践体现出四大特点：

　　第一，传统意义上的总量调控在改革开放初期的综合平衡、宏观控制中就已经存在，1985年引进总量调控意义上的“宏观控制”之后，并没有在实践中得到广泛运用，只是作为对结构性调控的一种辅助方式存在，这一局面一直持续到20世纪末期。具体地说，对于1979-1981年出现的投资与需求双膨胀和财政信贷扩张、1982-1986年出现的经济过热和物价上涨、1987-1991年出现的投资与需求膨胀引发通货膨胀和经济过热、1993-1997年出现的经济全面过热与通货膨胀、2003-2007年出现的投资增长过快和局部经济过热现象，总量调控分别对投资与消费、通货膨胀、银行信贷等经济总量进行紧缩性与有保有压的控制，给过热的经济降温；对于1998年由于亚洲金融危机引起的有效需求不足和通货紧缩、2008年由美国金融危机引起的经济下滑与衰退，总量调控分别采用积极财政政策和“四万亿计划”对内需、投资与消费等经济总量进行扩张性调控。这是中国在实施宏观调控过程中两次大规模运用凯恩斯主义扩张性政策的成功实践。由此可见，虽然总量调控方式在中国宏观调控中得到了大量的运用，但也仅仅在1998年和2008年的两次金融危机中才作为主要的调控方式得到运用，其余时期仅起到辅助性作用。

　　第二，作为针对经济结构问题进行的结构性调控从“综合平衡”过渡到“结构调整”或“结构优化”再过渡到“结构性改革”，在四十年的历程中一以贯之、贯穿始终。但是，长期的宏观调控实践都偏重于对需求结构的调控，2015年提出“供给侧结构性改革”，开始注重对供给结构进行调控。具体地说，在1987-1991年的宏观调控中，政府采用直接的调控手段，最主要的是压缩投资的各种直接的行政控制手段，包括明确规定压缩幅度、停建缓建各种项目的指令性计划、向各地派出固定资产投资检查小组等，取得了立竿见影的政策效果；在1993-1997年的宏观调控中，结构性调控措施包括了削减行政管理费、重新审查地方批准建设的开发区、压缩基建投资规模、增加能源交通运输等基础设施投资等措施；在2003-2007年的宏观调控中，政府采取了“有保有压、区别对待”的方针和规范房地产发展、土地管理等措施；后来又采取了较大幅度地调高钢铁、电解铝、水泥和房地产四个行业的固定资产投资项目资本金比例、严格土地审批、对一些行业的投资项目进行全面清理以及公布对“铁本事件”的严肃查处等措施。这些调控措施在时间上比较集中，间接调控手段与行政性直接调控措施形成政策组合，且调控力度明显加大，取得了显著的政策效果。即使是在1998年和2008年通过实施以总量调控为主的方式推出积极财政政策和“四万亿计划”中，也包含了一系列结构性调控的措施和内容。如1998年推出的结构性减税、优化收入分配格局、向中西部转移支付等；2008年推出的“十大产业振兴规划”、结构性减税、支持科技创新与节能减排、发展战略性新兴产业等。中国经济进入新常态以来，结构性调控的形式与内涵更是得到进一步拓展：一是提出并实施定向调控；二是坚持总量调控与结构性调控相结合；三是需求结构调整与供给侧结构性改革相结合。

　　第三，在中国宏观调控的长期实践中，可以看出，总量调控与结构性调控出现了三种组合方式：(1)以结构性调控为主、总量调控为辅的调控组合。具体体现在改革初期的1979-1981年、1982-1986年和1987-1991年三次宏观调控和确立市场体制改革目标之后的1993-1997年的宏观调控，以及市场体制完善阶段的2003-2007年的宏观调控等四次宏观调控实践中。(2)以总量调控为主、结构性调控为辅的调控组合。具体体现在1998-2002年和2008-2009年的宏观调控实践中。(3)总量调控与结构性调控相结合。从2013年中共十八届三中全会以来，宏观调控开始呈现出“总量调控+结构性调控”的调控组合，二者相互协调配合。

　　第四，从宏观调控本身来看，主要呈现出以下特点：(1)改革开放初期的三次宏观调控都是以应对经济过热和通货膨胀为目标；在市场体制初步形成阶段和市场体制完善阶段，1993-1997年和2003-2007年的宏观调控仍是应对经济过热，而1998-2002年和2008-2009年的两次宏观调控则是应对亚洲金融危机和美国金融危机；在全面深化改革阶段的2013年以来宏观调控的创新和发展，则是在新常态下以应对经济下行和经济高质量发展为目标。因此，从性质上看，表现为紧缩性的宏观调控和扩张性的宏观调控两种类型；从目标上看，既包含了保持宏观经济稳定、促进经济增长的目标，也包含了推进经济结构调整、促进结构优化等目标。(2)在历次宏观调控中，随着市场化改革的逐步深入，行政手段等直接调控方式逐渐弱化，而经济手段等间接调控方式不断得到加强。(3)从政策工具上看，随着改革的不断深化，政策工具的运用也得到不断地丰富，除总量性的财政政策与货币政策之外，包括结构性的财政政策和货币政策、产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策等结构性政策也得到大量的运用。

　　(三)中国宏观调控的实践模式

　　在四十年的长期实践中，中国特色宏观调控的实践模式表现在以下六个方面：

　　第一，双向调控。即“紧缩性调控+扩张性调控”。具体来说，可以根据政策操作性质将中国已开展的八次宏观调控划分为两大类型：一种是以应对经济过热、通货膨胀为主要目标的紧缩性调控，包括1979-1981年、1982-1986年、1987-1991年、1993-1997年和2003-2007年的五次宏观调控；另一种是以应对有效需求不足、经济下滑或衰退等为主要目标的扩张性调控，主要包括1998-2002年、2008-2009年和2010-2018年的三次宏观调控。

　　第二，双轨调控。即形成了一般层次上的“总量调控+结构性调控”的调控组合；在结构性调控中，形成了“需求+供给”的调控组合。具体地说，在中国宏观调控的长期实践中，1979-1981年、1982-1986年、1987-1991年、1993-1997年和2003-2007年的宏观调控，表现为以结构性调控为主、总量调控为辅的调控方式；2008-2009年、1998-2002年的宏观调控则表现为以总量调控为主、结构性调控为辅的调控方式；2013年以来的宏观调控则体现出总量调控与结构性调控相结合的调控方式。事实上，早在20世纪90年代初期就有学者指出在历次宏观调控中都表现出双轨并行的特点，即在市场手段之外加上行政手段，在总量调控之外加上结构性调控⑨，并成为中国宏观调控的经验之一⑩。当然，这里所说的总量调控和结构性调控仅仅简单地将市场手段与总量调控相结合、将行政手段与结构性调控相结合，因此，与现代意义上的总量调控与结构性调控有着重大区别。2015年以来在结构性调控中又出现了需求结构调整与供给侧结构性改革相结合的调控组合。

　　第三，调控目标多元。长期以来，中国宏观调控的目标体现出多元化的特点。除了传统的四大目标即经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡之外，在不同的经济发展阶段随着经济形势的变化还分别被赋予了不同的调控目标，包括房价、土地、信贷额度、粮食，乃至钢铁、水泥、环境保护等，但经济增长与结构调整或者结构优化始终是中国宏观调控最为重要的目标。目前最为权威的提法是中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定社会预期，实现经济持续健康发展”。而最新的提法是2015年11月3日中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《“十三五”规划建议》)中提出的“更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境”。

　　第四，调控手段多重。即综合使用经济手段、法律手段和行政手段。1998年《政府工作报告》提出：“社会主义市场经济条件下的宏观调控……主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，对国民经济进行合理的调节。”2008年《政府工作报告》在总结过去五年宏观调控实践经验时指出“要加强和改善宏观调控，坚持主要运用经济手段、法律手段，发挥各种政策的组合效应”。此后历年政府工作报告都未提宏观调控手段，仅在2011年《政府工作报告》中提到“科学运用宏观调控手段，促进经济长期平稳较快发展”。可见，在改革初期，宏观调控中偏重于更多地使用行政手段；随着市场化改革的逐步深入，经济手段和法律手段则得到了更为广泛的运用。

　　第五，政策工具多样。卢峰把中国经常使用的政策工具分为总量参数型、准入数量型、产业调控型和行政干预型四大类，共包括24种实际运用过的宏调政策工具，既有利率、准备金率、国债与赤字这类其他市场经济国家也较多采用的政策工具，也有信贷数量控制、银行窗口指导、投资审批核准、特定行业投资资本金要求等比较接近产业政策的手段，还有冻结建设用地供应、暂时价格管制、重大案例查处这类力度更大的措施。(11)从宏观政策上看，《“十三五”规划建议》提出“完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系”；党的十九大报告中提出“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”，都充分说明了政策工具多样化的特点。

　　第六，调控常态化。改革开放四十年来，中国的宏观调控已进行了八次，持续时间最短的为2008-2009年的两年，一般为三至五年，最长的为2013年以来至今的六年。

　　从上述实践特色可以看出，中国的宏观调控与西方发达国家的宏观经济政策相比较，除了同时兼具紧缩与扩张双向调控相同之外，其他五项诸如调控方式、调控目标、调控手段、调控的政策工具以及调控的频度都明显不一样，具有鲜明的中国特色。

　　二、中国宏观调控的理论特色与范式构建

　　(一)中国宏观调控的理论特色

　　中国的宏观调控到底有没有自己的理论特色？对于这一问题的回答，是区分中国宏观调控理论研究中不同派别的一个重要分水岭。长期以来，多数学者奉西方传统理论为圭臬，根据西方发达国家宏观经济政策的理论和政策实践，对中国的宏观调控持质疑和批评的态度。主要体现在：第一，在宏观调控的概念上，一些学者严格秉承西方发达国家教科书中的标准定义。基于这一狭义的理解，该类学者不仅反对将宏观调控完全等同于政府干预的论点，而且对宏观调控具有明显中国特色的观点视而不见从而持明确的反对态度。第二，在宏观调控的对象和目标上，将宏观调控的对象严格限定为宏观经济总量，特别是社会总需求，而将宏观调控的目标也限定在传统的四大目标中的一个或多个目标上。第三，在宏观调控的政策工具上，只认同财政政策与货币政策，对于除此之外的其他政策工具特别是产业政策一概排斥和反对。第四，在宏观调控的手段上，只重视和强调经济手段，完全排斥行政手段。持此类观点的学者直接将中国的宏观调控直接与发达国家的宏观调控相类比，并根据发达国家宏观调控的经验来认识、判断与评价中国的宏观调控。从上述角度出发，该类学者对于中国宏观调控出现的常态化现象与行政手段的运用都被认为不符合西方传统的宏观调控理论。这种观点自20世纪90年代中期以来长期占据宏观调控理论研究的主流地位，对中国的宏观经济管理产生了重要影响。而少数学者则突出强调中国宏观调控与西方传统理论相比存在的重大差异，这种差异表现为明显的中国特色。该派学者认为中国的宏观调控属于中国特色的国民经济管理行为，是在中国经济转型的实践基础上衍生出来的理论概念。因此，中国宏观调控的特色主要体现为调控的任务既包括总量调节，也包括结构调整；调控的手段包括经济手段、法律手段和行政手段等多种手段。(12)这些研究虽然都立足于中国社会主义市场经济条件下的宏观调控实践，但同样存在缺乏系统理论研究的缺陷。从总体上看，尽管特色派学者在宏观调控的研究队伍中属于少数派，但近年来其影响开始逐步显现。也有部分学者的理论观点左右摇摆、不甚明朗，或者甚至可以说是根本就没有明确的理论观点。他们往往紧跟热点、随大流，无论是对于西方经典宏观调控理论还是对于宏观调控的中国特色都既不追捧，也不打压，但多数文献对于二者均表现出质疑和批评的态度。

　　迄今为止，学术界在宏观调控的内涵和外延、宏观调控的对象和目标、宏观调控的理论基础、宏观调控的政策工具、宏观调控的手段等方面都尚未达成共识。在这个问题上，唯一的共识是，近年来，特别是党的十八大以来，随着中国宏观调控实践的不断创新和发展，越来越多的学者开始认识到中国的宏观调控确实与西方经典理论之间存在明显的差异，问题在于对于这种差异如何认识，而这也正是各种不同的理论观点争论的中心问题与逻辑起点。

　　事实上，对于中国宏观调控的理论特色，国内学者从不同角度进行了多种解读：一是结合中国的具体国情来分析宏观调控的特点。如王诚认为中国宏观调控政策要兼顾稳定与增长、发展与改革、开放与转型等各方面问题(13)；黄伯平认为中国是一个不成熟的市场经济，应该采用外生性宏观调控体系，亦即“宏观目标、微观手段”(14)；贾康认为中国特色的宏观调控必须注重理性的“供给管理”等(15)。二是从中国宏观调控的特色本身进行探讨。在20世纪90年代初期，国内学者就开始对中国宏观调控的理论特色进行探讨，如陈建军提出了国家、市场与企业共同参与的“混合调控”模式(16)，樊纲等提出与“双轨过渡”相适应的“双轨调控”(17)，鲁品越更是提出“结构性宏观调控”是社会主义市场经济的本质特征的表现等(18)。此外，陈文科提出，我们研究的是中国这个发展中社会主义大国在向市场经济体制过渡这个特定时期的宏观调控，因此，这种调控既有一般市场经济的共性，又有其特点(19)。庞明川认为，中国的宏观调控虽然还存在一些不足，但明显迥异于成熟市场经济国家和转轨国家的宏观调控，具有鲜明的中国特色，这些特色表现为涵盖领域广泛、政策工具多样、宏观调控频繁、调控力度适度等；在转轨经济背景下，宏观调控还表现出实践性、过渡性、综合性和创新性等特点。(20)中国经济增长与宏观稳定课题组则认为总量性扩张与结构性收缩是中国宏观调控的最大特色。(21)袁志田和刘厚俊认为，中国宏观调控具有其不同于西方宏观调控的特点，即具有多重调控目标；宏观调控不仅包括总量性调控措施，而且包括结构性调控措施，不仅包括经济间接手段，而且包括行政直接手段。(22)高培勇和钟春平认为，中国的宏观决策过程中，市场化的调控方式较少得以顺利采用，价格机制难以奏效，只能更多地采用直接的行政管制措施，这与发达国家存在着显著的差异。(23)庞明川、郭长林认为总量调控与结构性调控相结合以结构性调控为主的调控方式是中国宏观调控最大的特色。(24)三是从总结宏观调控经验的角度进行探讨。在改革开放20周年和30周年前后，相当多的研究文献在总结中国宏观调控的经验时，都指出了中国宏观调控的经验包括总量平衡(控制总需求、扩大内需、总量调节等)与结构优化(结构调整)相结合、多种政策工具的运用和综合运用经济手段、行政手段和法律手段等，(25)这同样揭示了中国宏观调控的实践特色与理论特色。

　　将宏观调控实践中的四次转型从理论上加以总结与提炼，可以得出如下结论：中国宏观调控的理论特色就在于宏观调控所形成的“总量+结构”调控组合，以及在结构性调控中形成的“需求+供给”的调控组合，这不仅超越了西方宏观调控理论仅包含总量调控的传统，而且还弥补了宏观调控理论的缺陷，丰富和发展了宏观调控理论。这是因为：从理论上说，在一个经济系统中，经济结构与经济总量之间具有相辅相成的关系，即经济结构建立在一定经济总量基础之上并决定其性质且影响其增长；经济总量和组成部分的变动反过来又会带来经济结构的变化。换言之，作为反映宏观经济重大比例关系的经济结构总是体现在一定的经济总量之中，且在不同的经济发展水平、不同的经济发展阶段还会相应地表现出不同的特点；反过来讲，经济总量总是基于一定经济结构基础之上的总量，总量的变化是通过各种经济结构的变化反映出来的。由此，经济总量和经济结构共同构成了一个经济系统的整体。从实践上看，一个经济体的宏观经济运行在面临内部制约或外部冲击的情况下，会经常性地出现总量非均衡或结构失衡的情形。其中，总量非均衡通常表现为两种状态：一是总需求大于总供给导致经济过热、通货膨胀；二是总需求小于总供给导致增长下滑、经济衰退。而结构失衡包括需求结构失衡、供给结构失衡以及需求结构与供给结构之间的失衡。在实际经济运行中，结构失衡可能是上述两种结构中的一种结构或两种结构出现不均衡，也可能是两种结构之间出现不均衡。因此，对经济总量的调控必然会影响经济结构，反过来说，对经济结构的调整也会影响经济总量；同样地，对需求结构的调整会影响供给结构的变动，反过来，对供给结构的调整也会影响需求结构的变动。这在客观上就要求宏观调控理论本身就应该同时包含总量调控与结构性调控两种方式、在结构性调控中同时包含对需求结构的调整和对供给结构的调整两种方式。只有这样，才构成了完整和系统的宏观调控理论。

　　(二)中国特色宏观调控的范式构建与贡献

　　对于中国宏观调控的理论范式，学术界的研究相对较少，但其中不乏极具启发性意义的探究文献。如顾海兵、周智高认为，由于中国的国情与西方国家相比具有质的区别。除了经济体制、经济水平等方面的差别之外，在政治、文化、传统等方面也都有很大的不同。所有这些不同决定了指导中国经济建设的理论与西方经济学的理论也应该有质的区别。如果用西方经济学理论来指导我国的经济实践，必然会出现理论指导与实际成效之间的巨大偏差。因此，我们必须有自己的宏观调控范式。具体体现在宏观调控的对象、宏观调控的方式和宏观调控的手段等方面。(26)张勇、周达和刘瑞认为，中国的宏观调控是一个由一元化的调控主体、二元化的调控任务和多元化的手段体系构成的三位一体的操作—功能框架。(27)盛美娟和刘瑞认为，中国的宏观调控为典型的开发型国家范式，其基本框架为一元化的调控主体+集中决策机制+多元化的调控目标+多元综合化的调控手段。其中，多元化的调控目标是指目标不仅关注总量控制和结构调整，还包括其他对经济社会产生广泛影响的问题。(28)张勇认为，中国宏观调控的范式为一元化的调控主体，二元化的调控目标、任务以及多元化的手段体系这三位一体的操作—功能框架，其中，二元化的调控任务是指宏观调控的任务既包括总量调节，也包括结构调整。(29)楚尔鸣、曹策认为，新时代的宏观调控坚持“总量+结构”“需求+供给”“短期+长期”的调控特点，也充分将数量、质量与效益相结合，时机、节奏与力度相结合，形成了中国特色的宏观调控范式。(30)庞明川、郭长林认为，中国特色宏观调控的理论范式可以归结为总量调控与结构性调控相结合并以结构性调控为主的结构性调控范式。(31)在此基础上，庞明川认为可以把中国宏观调控的理论范式归结为：第一，在总量与结构的关系上，形成了“总量+结构”的调控范式，即不仅注重总量调控，而且还更加注重结构性调控；第二，在结构性调控方面，形成了“需求+供给”的调控组合，即不仅注重需求结构调控，而且还提出要加强供给侧的结构性改革。(32)据此可以看出，这一具有中国特色的宏观调控的理论范式就形成了对西方传统宏观调控理论的重大突破与创新。

　　从上述分析中可以看出，中国特色宏观调控为丰富和发展宏观调控理论及其政策体系提供了中国经验与智慧，具体体现在以下两个方面：

　　第一，从理论层面上说，中国特色的宏观调控理论丰富和发展了宏观调控理论。西方传统宏观调控理论仅指凯恩斯需求管理指导下的总量调控，而中国特色的宏观调控理论则体现为两个层次的内容：第一，“总量+结构”的调控组合意味着总量调控与结构性调控相结合，而二者的有机结合才构成了宏观调控理论的完整内涵。第二，“需求+供给”的结构性调控范式既是供求平衡的客观要求，也丰富和完善了结构性调控的全部内涵。

　　第二，从政策层面上说，结构性调控政策丰富和发展了宏观调控政策框架体系。西方传统的宏观调控理论的政策工具仅有财政政策与货币政策，而中国特色宏观调控理论既有总量性的财政政策与货币政策，还包含了经济计划、结构性的财政政策和货币政策、产业政策、收入分配政策、土地政策和环保政策等结构性政策。从包括中国在内的发展中国家与发达国家结构性调控的实践中可以看出，几乎所有的宏观政策都可以作为结构性调控的政策工具使用。即使是总量性的财政政策与货币政策，也具有结构性调控的功能，可以充分利用这一调整结构的功能作为结构性政策来使用。

　　三、中国与发达国家宏观调控的比较

　　(一)中国与发达国家宏观调控实践的比较

　　发达国家宏观调控的理论和实践不仅起源于美国，而且美国的宏观调控实践又深刻地影响了其他发达国家。从总体上看，发达国家的宏观调控除在政策措施与手段上有一定的差异之外，大致经历了一个相同的发展历程：20世纪30年代的世界经济危机以后，从第二次世界大战之后一直到60年代末，都是运用凯恩斯主义的需求管理政策来干预经济；长期推行凯恩斯扩张政策导致20世纪70年代普遍出现了“滞胀”现象；为了有效治理“滞胀”，20世纪80年代出现了“里根经济学”和“撒切尔主义”；进入21世纪以来经济都进入了一个温和发展的稳定期，以美国的“新经济”最为典型；2008年爆发的美国金融危机席卷各国，导致经济普遍地陷入衰退的泥潭之中。对此，各国纷纷又一次大规模祭出凯恩斯的扩张性政策刺激经济，但复苏缓慢。具体对于美国来说，自20世纪30年代世界经济危机爆发后凯恩斯主义首倡国家干预以来，宏观调控大致经历了以下六个发展阶段：一是20世纪30年代的世界经济大危机与“罗斯福新政”；二是自战后到20世纪60年代末凯恩斯需求管理政策的大行其道；三是20世纪70-80年代对“滞胀”与以“供给学派”作为理论基础的“里根经济学”；四是20世纪90年代克林顿的“第三条道路”；五是2000-2007年的先松后紧的政策措施；六是2008年以来金融危机爆发后凯恩斯扩张性政策重新走到台前，以及特朗普推行的“美国优先”和“重振美国”战略。

　　鉴于美国宏观调控所具有的典型性与示范意义，下面以美国为例来分析发达国家的宏观调控与中国宏观调控的差异。从总体上看，中美两国宏观调控实践存在的差异主要集中在以下几个方面。

　　第一，宏观调控的目标不同。西方主流宏观经济理论一般将集中于总量层面的经济增长、充分就业、价格稳定与国际收支平衡定义为宏观调控的目标。就美国的宏观调控实践来看，调控目标比较单一，主要集中在总量层面；中国则拥有多元化的宏观调控目标，不仅总量和结构并重，长期坚持双轨调控，而且还根据经济发展的特点分别关注民生、环境污染、资产价格及土地、房价、粮食安全等问题。在总量目标中，美国更注重充分就业和价格稳定的实现；而中国更注重经济增长。从实践来看，美国政府宏观调控的首要目标是充分就业，其次为价格稳定，再次是维持经济平稳增长等其他目标。比如，1945-1968年一直以充分就业为目标；1969-1980年则以反通货膨胀为主；1980-1988年间，针对“滞胀”制定经济复兴计划；20世纪90年代迎来了高增长、低通胀和低失业率的“新经济”；21世纪以来的金融危机使得美国政府全面介入金融市场，防治经济衰退。对中国来说，总量目标中首要的是保持经济增长，其次为反通货膨胀，最后才是诸如充分就业和国际收支平衡。官方文件把总量目标与其他目标并举，一种是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定社会预期，实现经济持续健康发展。”另一种为《“十三五”规划建议》中提出的“更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境”。

　　第二，宏观调控所使用的政策工具不同。以美国为代表的发达国家灵活运用以财政政策和货币政策为主的经济手段对宏观经济总量进行间接调控，这是宏观调控使用政策工具的典型模式。20世纪80年代之前，凯恩斯主义理论是西方国家的主流经济学(官方经济学)，因此，宏观调控的政策工具以财政政策为主，货币政策仅仅作为财政政策的重要补充；20世纪80年代，由于“滞胀”的出现与货币主义的崛起，货币政策一改过去的从属地位首次显示其独立作用，开始成为宏观调控的重要工具。中国的宏观调控则是以财政政策、货币政策为主的同时，还充分发挥国家发展规划的战略导向作用以及产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策等的协调配合作用。

　　第三，宏观调控的手段不同。美国宏观调控实践中更多地使用经济手段，而且严格地依法运用经济政策来间接调控经济，调控政策必须获得国会通过成为法律后才能实施，实施过程完全透明公开；对于行政手段的使用则比较谨慎，并且往往援引已有的法律条文为依据或者制定法律加以严格的规范。中国的宏观调控则是即综合使用经济手段、法律手段和行政手段。在改革开放初期，宏观调控中偏重于更多地使用行政手段；随着市场化改革的逐步深入，经济手段和法律手段则得到了更为广泛的运用。

　　第四，调控发生的频度和时间长度不同。从宏观调控发生的次数和每一次宏观调控经历的时间上看，中国宏观调控都要比美国的次数更多、时间更长。美国的宏观调控是针对经济运行中的变动情况更多地采用逆周期的方式来进行，亦即所谓的凯恩斯提出的“反周期调节”；中国的宏观调控虽然有逆周期的调控方式，也存在行政干预及其他的方式。美国的宏观调控以短期政策为主；而中国的宏观调控兼具长短期目标，其政策选择大多长短结合，容易使宏观调控政策长期化，宏观调控常态化。这不仅与中美两国市场经济发育程度密切相关，也与市场体制的差异、政府对宏观调控的艺术等密切相关。

　　第五，宏观调控的绩效不同。由于中美两国宏观调控的目标不同，所使用的政策工具和调控手段存在差异，因而对于宏观调控绩效的比较可以采取多种方式来进行：一是总量目标的比较。1936-2018年，美国年均GDP为3.69％，年均通货膨胀率和失业率分别为3.61％、5.76％(为1948-2018的算术平均值，缺少美国1936-1947年的失业数据)；中国1978-2018年四十年间，年均GDP增长率为9.51％，年均通货膨胀率和失业率分别为4.84％、3.44％。即使取与中国相同年份的数据，美国年均GDP增长率、年均通货膨胀率和失业率分别为2.73％、3.56％和6.26％。可以看出，中国的宏观调控有力地支撑了四十年的高速增长，维持了较低的失业率，仅通货膨胀略高于美国。二是经济波动的幅度。从总体上看，美国除20世纪40年代GDP增长率出现巨大波动以外，其余时期波幅相对不大；通货膨胀率与失业率的波动相对平稳。而中国四十年间的GDP增长率的波动相对平稳；失业率波动最小，几乎保持在一个稳定的水平；而通货膨胀的波动幅度较大，自2000年以来波幅趋缓。其三，结构调整。以产业结构为例，20世纪50年代初期，美国三次产业增加值占GDP的比重分别为7.3％、37.0％、54.5％；1985年，这一比例分别为2.3％、27.5％、69.3％；2018年三次产业占GDP的比例分别为0.8％、18.6％和80.6％，第三产业在美国产业结构体系中已处于主导地位。对于中国来说，1978年三次产业增加值占GDP的比重分别为27.7％、47.7％和24.6％；1993年这一比值分别为19.3％、46.2％和43.5％；2018年三次产业增加值占GDP的比重分别为7.2％、40.7％和52.2％。其中，第三产业增加值占GDP的比重在2012年首次超过第二产业，成为国民经济第一大产业；2015年这一比例超过50％。此外，中国的宏观调控对于不同时期的其他调控目标都发挥了重要作用，特别是在应对2008年爆发的美国金融危机的过程中，中国经济在发达国家普遍陷入衰退的情况下率先实现复苏，宏观调控更是功不可没。

　　除上述差异以外，美国政府虽然宣称不使用产业政策，但对于特定产业、特定行业的隐性政策支持却一直存在，而且有时力度很大，主要采取放宽经济规制、减税、增加政府投资及补贴等方式来进行。其他发达国家如德国、法国和日本在宏观调控中也使用了经济计划，日本还长期发挥了产业政策的作用。

图1 中美两国宏观调控总量目标的比较

　　资料来源：美国GDP增长率数据来自美国经济分析局(BEA)，CPI数据来自美国劳工部(DOL)，失业率数据来自国际货币基金组织(IMF)；中国的GDP增长率、CPI和失业率均来自国家统计局。

　　(二)中国与发达国家宏观调控理论的比较

　　盛美娟、刘瑞将中美政府宏观调控范式的概括为：以美国为典型的规制型国家范式，其基本框架可以概括为：多元化的调控主体+法制化的决策机制+一元化的调控目标+二元化的调控手段。其中，一元化的调控目标是指美国政府的宏观调控目标主要集中在总量层面，其中根据经济运行的具体情况而对四大总量目标有所取舍和侧重，目标较为单一；二元化的调控手段是指美国政府主要运用货币政策和财政政策来间接调控宏观经济，通过间接微调，以减少对市场机制和微观主体的冲击。而中国为典型的开发型国家范式，其基本框架为：一元化的调控主体+集中决策机制+多元化的调控目标+多元综合化的调控手段。其中，多元化的调控目标是指目标不仅关注总量控制和结构调整，还包括其他对经济社会产生广泛影响的问题；多元综合化的调控手段是指中央政府在调控中综合利用各种适合中国国情的政策手段，以保证多元目标的顺利实现。不仅包括西方国家常用的经济手段，还注重国家计划和规划、产业政策、区域政策、土地政策等具有较强行政色彩的手段的综合运用。(33)

　　从上述两种范式的比较中，可以看出，中美两国宏观调控存在较大的差异性。下面用图式的方法对中美两国宏观调控理论进行比较，参见图2。

　　从图2中可以看出，西方经典的宏观调控仅指以凯恩斯需求管理理论为基础的总量调控，供给学派所强调的供给管理，仅仅在20世纪80年代初的“里根经济学”短暂地得到运用过，近年来也在“特朗普经济学”中得到部分应用。而中国特色的宏观调控在2013年之前长期表现为以结构性调控为主、总量调控为辅的调控方式，仅在1998年和2008年表现为总量调控为主、结构性调控为辅的调控方式；2013年以来则表现为总量调控与结构性调控相结合的调控方式。对于结构性调控来说，在2015年之前，长期表现为对需求结构调整为主的调控方式，2015年提出的“供给侧结构性改革”，弥补了供给结构调整滞后的缺陷，从而形成了需求结构与供给结构相结合的调控方式。

图2 中美宏观调控理论的比较

　　中国宏观调控理论之所以存在上述较大差异，根本原因在于：

　　第一，宏观调控的理论基础不同。发达国家宏观调控的理论基础是1936年凯恩斯提出的需求管理理论。该理论认为，在没有政府干预经济的情况下，资本主义社会总是有效需求不足，不能达到充分就业。因此，在经济政策上应实行扩张性财政政策，主张通过扩大政府支出、赤字预算和大量增发公债来摆脱经济危机带来的经济衰退。这一理论奠定了西方国家政府干预政策的理论基础，成为西方国家宏观调控的起点。自此之后，以需求管理为特征的西方经典宏观调控理论正式登上舞台，并成就了战后到20世纪60年代末的“黄金时代”；20世纪90年代被克林顿用来与新自由主义一起构建“第三条道路”；2008年金融危机爆发以来凯恩斯主义扩张性政策又重新站上台前。此外，20世纪70年代在治理“滞胀”的过程中与20世纪90年代“克林顿经济学”还受到货币主义、理性预期学派为代表的经济自由主义的影响、20世纪80年代的“里根经济学”与近年来的“特朗普经济学”还受到供给学派的影响。当然，作为西方宏观调控理论基础的凯恩斯主义也存在致命的缺陷：一是仅注重需求管理，忽视供给管理；二是仅仅注重总量性调控，忽视结构调整；三是仅仅注重短期政策，忽视对影响经济的长期因素进行适当干预。因此，这就必然导致西方发达国家的宏观调控出现重需求轻供给、重总量轻结构等问题，导致西方发达国家的宏观调控理论还不是一个完善的宏观调控理论，其政策体系也不完善。中国宏观调控的理论基础则是马克思的社会再生产理论，这一理论深刻地揭示了社会再生产是总量平衡与结构平衡的统一。而作为马克思社会再生产理论中国化重要成果的综合平衡理论在指导中国宏观管理的实践中不仅注重国民经济重大比例关系的平衡和协调，还强调国民经济有计划按比例进行，这就直接导致中国的宏观调控在实践中虽然学习与借鉴了西方发达国家的总量调控，但依然长期坚持总量调控与结构性调控相结合，坚持根据中国经济运行的特点综合施策，最终形成了宏观调控的中国特色。

　　第二，宏观调控所面临的体制基础不同。市场经济作为一种资源配置的方式，已成为当今世界各国实行的主要经济体制。市场经济在经历了最初的萌芽和酝酿阶段之后，出现了古典市场经济或者称为自由放任市场经济阶段。1933年“罗斯福新政”的推行，开始进入了资本主义国家政府全面干预经济活动的新时代，这标志着自由放任的古典市场经济的终结和现代市场经济阶段的到来。西方发达国家现代市场经济具有三大特征：一是私有制企业是经济活动的主体；二是发达的市场体系和健全的市场机制是资源配置的基础；三是政府的干预和调节是现代市场经济顺利运转的基本保证。然而，这一体制是以私有制为基础的，存在市场调节的盲目性、自发性和滞后性以及经济危机、贫富分化、生态环境遭到破坏等弊端。中国在1992年的中共十四大就提出了建立社会主义市场经济体制的目标，中共十六大提出争取到2020年实现建成完善的社会主义市场经济体制。这一体制是社会主义基本制度与市场经济的结合。由这一结合而形成的市场经济体制，一方面必然体现社会主义的制度特征，包括坚持公有制的主体地位、以共同富裕为根本目标、国家能够实行强有力的宏观调控；另一方面，又具有市场经济的一般特征，即充分发挥市场配置资源的基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，不断解放和发展社会生产力，增强综合国力，更好地实现经济建设这个中心任务。因此，社会主义市场经济体制不仅不同于西方发达国家实行的自由市场经济体制，而且明显优于一般的市场经济体制，其关键在于以公有制为主的所有制性质、以实现共同富裕为目标的分配制度以及国家强有力的宏观调控，这样，不仅可以保持社会主义的制度特征，还可以克服单纯的市场调节所存在的种种弊端。在这一体制基础决定下，宏观调控一方面必须按照社会主义的本质要求发挥作用，最大限度地满足社会的共同利益，保证国民经济全面协调可持续发展；另一方面，宏观调控还应该根据市场经济一般规律的要求，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。这样，中国的宏观调控就不仅仅包括总量调控，而且还应该包括为实现共同富裕目标所要求的结构性调控；不仅从需求的角度进行短期调整，还应该从供给的角度进行长短结合的改革与协调。

　　第三，宏观调控所面临的经济基础不同。美国属于典型的发达国家，其经济特点是：生产力水平高度发达，产业结构先进；经济运行机制比较成熟，市场机制和市场体系健全；经济国际化程度较高。因此，在通常情况下，发达国家家经济运行中面临的主要问题是总量非均衡，因而总量调控就成为发达国家宏观调控的主要方式；但结构失衡也同样存在，特别是在遭遇重大外部冲击和经济危机时，经济结构的失衡会进一步加剧。对此，总量政策就显得无能为力了，这就需要结构性调控发挥作用。应对金融危机的深刻教训使得越来越多的主流学者认识到单纯的总量调控不能有效解决经济运行中的结构性问题。而中国则属于典型的发展中国家，无论是生产力水平、经济的国际化程度、产业结构等与发达国家相比尚有较大差距，特别是市场机制和市场体系尚处于完善过程中。在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，一方面，要坚持解放和发展生产力这一社会主义的本质要求和根本任务，这就需要总量调控发挥作用；另一方面，存在大量结构性问题是发展中国家的典型特征。对于中国来说，既有发展过程中存在的结构问题，也有转轨过程出现的结构问题。也正是因为如此，中国在宏观调控实践中所面临的结构性问题远比其他发展中国家更加突出，结构性调控也就显得更加重要。这也正是中国长期推行结构性调控的原因之所在。

　　四、为丰富和发展宏观调控理论贡献中国智慧

　　中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对日趋复杂的经济形势和前所未有的宏观调控难度，在治国理政的伟大实践中不断创新宏观调控思路和方式，提出了一系列新理念新思想新战略，不仅准确定位了宏观调控的政策边界、大大拓展了宏观调控的内涵和外延，而且进一步凸显了中国宏观调控的结构性特色，构建了中国特色宏观调控的理论范式。这些理论与实践的重大创新，弥补了西方主流理论仅包含以需求管理为特征的总量调控的局限，为丰富和发展宏观调控理论贡献了中国经验和智慧。

　　(一)准确定位宏观调控的政策边界

　　改革开放以来，行政主导经济的惯性思维与市场经济条件下宏观管理经验的匮乏，直接导致了我国宏观管理中长期存在宏观调控的常态化和泛化现象。这一现象不仅造成在认识上出现“调控依赖症”“宏观调控是个筐，什么都往里面装”以及宏观调控“万能论”等偏差，而且在实践中经常性地出现将许多“微观”问题宏观化，将宏观调控的任务和手段扩大化、夸大化等问题，在带来一定程度的体制扭曲的同时，也造成政府对市场的过多干预和政府职能的错位与越位。因此，如何准确定位宏观调控的政策边界、地位和作用，就成为我国宏观管理中的一个重大的现实问题。

　　党的十八届三中全会通过的《决定》明确提出了一系列创新宏观调控的思路：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”这些论述不仅将对政府与市场的关系的认识提升到一个新的高度，而且准确地定位了宏观调控的政策边界。

　　第一，尽管市场作用与政府作用的职能不同，但发展社会主义市场经济既要发挥市场的决定性作用，也要更好发挥政府作用。习近平指出：在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。由于宏观调控实质上是政府对市场的某种干预，因此，宏观调控要把“市场在资源配置中起决定性作用”作为基本出发点，将政府对市场的干预建立在充分尊重市场规律的基础上，在充分发挥市场在资源配置中决定性作用的同时发挥好政府的宏观调控作用。

　　第二，在政府的职能和作用中，宏观调控不仅位居五大职能之首，而且只有中央政府才具有宏观调控的职能。因此，一方面宏观调控不能包办一切，越俎代庖，尤其是要与属于微观范畴的市场管理与规制划清边界；另一方面，只有中央政府才具有宏观调控的职责，地方政府则应履行好公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。因而如何加强中央政府的宏观调控职责和宏观调控能力显得尤为重要。

　　第三，强调科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。这不仅阐释了宏观调控具有社会主义市场经济的制度性特征，而且指出科学的宏观调控可以发挥社会主义市场经济体制的优势，这就为宏观调控指明了方向。

　　(二)大力拓展宏观调控的内涵和外延

　　发达国家的宏观调控范式是以凯恩斯需求管理政策为典型特征的。在西方主流经济学理论中，宏观调控不仅被严格限定在总量的范畴，而且强调通过财政政策和货币政策的扩张与收缩来进行需求管理。与此不同的是，中国宏观管理的特点主要表现在：第一，调控的内容既包括总量调控，还包括结构性调控，长期存在“双轨并行”的现象。第二，调控的目标不仅关注西方宏观调控中的经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡四大目标，而且增加了结构调整的目标，还根据中国经济发展不同阶段的特点先后增加了房地产价格、土地、粮食安全、节能减排等目标，形成了兼具长短期目标的宏观调控目标体系。第三，调控政策不仅高度重视西方宏观调控中惯常使用的财政政策与货币政策，而且充分利用财政政策与货币政策所具有的调整结构的功能，注重发挥国家战略与规划、产业政策、价格政策、区域政策、土地政策、贸易政策、环境政策等在宏观调控中的作用，初步形成了适合中国国情特点的宏观调控政策体系。第四，调控手段既注重间接调控，也包含直接调控，在注重发挥经济手段作用的同时，还注重发挥行政、法律等手段的辅助作用和协同效应。第五，调控的重点注重需求管理与供给管理的结合，短期措施和中长期措施并重。

　　党的十八大以来，新一届政府又相继实施了“区间调控”“定向调控”等创新性宏观调控方式，提出了“加强供给侧结构性改革”的新思路，进一步拓展了宏观调控的内涵和外延。主要体现在：一是在调控内容上，“区间调控”与“定向调控”的结合体现出“总量+结构”调控并举；“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”表明“需求+供给”的有机结合。二是在调控目标上，《决定》提出，“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”不仅延续了总量调控与结构调控“双轨并行”的经验，还增加了“防范区域性、系统性风险，稳定市场预期”等内容。党的十八届五中全会通过的《“十三五”规划建议》提出：“更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境。”不仅首次将扩大就业列为目标，而且在“总量+结构”目标之外还增加了提高效益、防控风险和保护环境等目标。三是在政策体系上，《决定》提出：“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善。”《“十三五”规划建议》和《“十三五”规划纲要》则提出：“完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，增强财政货币政策协调性。”党的十九大报告提出：“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。”四是在政策工具上，在发挥结构性财政政策作用的同时，相继推出包括定向降低存款准备金率、定向再贷款，抵押补充贷款(PSL)、中期借贷便利(MLF)、常备借贷便利(SLF)以及中长期融资债券、PPP等货币政策工具，并充分发挥产业政策的作用。五是在调控方式上，由“强刺激”转向“微刺激”，由“一刀切”转向“定向调控”、由“遵循规则”转向“相机调控”、由“大水漫灌”转向“精准滴灌”、由“急刹车”改为“点刹”，并注重适时适度的微调预调，提高了调控政策的针对性与灵活性。

　　(三)进一步凸显结构性调控的特色

　　长期以来，经济结构调整与优化一直是中国宏观调控的重要目标。国内外学者从不同角度的研究表明，中国的宏观调控明显区别于西方发达国家的宏观调控，这种区别就体现在中国的宏观调控在坚持总量调控的同时长期坚持了符合自己国情特点的结构性调控。特别是在应对2008年国际金融危机的过程中，总量调控与结构性调控相结合使得中国经济率先复苏，与西方宏观调控的效果形成鲜明反差，并引起了主流经济学的反思。有学者指出，正是由于宏观政策只关注总量调控而忽视了结构调控，才导致了此次金融危机的产生。因此，单纯关注总量的宏观调控是不够的，还需要关注经济中的结构性变量和结构性调控措施，而关注结构恰恰与中国宏观调控的实践不谋而合。(34)

　　结合中国宏观调控的长期实践可以看出，结构性调控具有紧缩性调控与扩张性调控相结合、需求结构调控与供给结构调控相结合以及政策工具多样、调控手段多重等特点。

　　首先，从调控性质上看，结构性调控也分为紧缩性与扩张性两种类型。在1979-1981年、1982-1986年、1987-1991年、1993-1997年、2003-2007年五次紧缩性调控中，主要的结构性紧缩措施包括：严格控制固定资产投资规模、控制消费需求的增长、压缩信贷规模、实现贷款限额管理、实行价格管理、压缩财政支出结构中的行政管理费支出等；在1987-1991年的宏观调控中，开始了运用结构性财政货币政策调整财政支出结构、加强信贷调节等；2003-2007年“有保有压”的宏观调控中对有可能导致经济过热、资源耗费严重的“两高一资”行业的重点收缩更是体现了结构性收缩的特点。在1998-2002年、2008-2009年和2013年至今的三次扩张性调控中，主要的结构性扩张措施包括：运用结构性财政政策加强基础设施建设、结构性减税、优化收入分配格局、向中西部等转移支付、保障和改进民生、支持科技创新与节能减排、发展战略性新兴产业等；货币政策如取消对四大国有商业银行贷款限额的控制、调整对个人消费信贷政策、支农再贴现和再贷款以及窗口指导、定向降准等措施等；注重发挥产业政策的作用。

　　其次，从调控内容上看，结构性调控既有对需求结构的调控，也有对供给结构的调控。其中，对需求结构的调控体现在紧缩性调控中的压缩投资与消费需求，扩张性调控中的扩大内需、鼓励出口等；对供给结构的调控体现在改革开放初期在农村推行家庭联产承包责任制、发展乡镇企业，20世纪80年代以来在城市推行国有企业改革、发展中小企业与非公有制经济、政府机构改革，21世纪以来的行政管理体制改革、农村税费改革、要素市场改革以及近年来的简政放权、降低税负、支持“三农”和小微企业、鼓励创新创业等。

　　再次，从政策工具上看，结构性调控具有多样化的政策工具。几乎所有的宏观政策都可以作为结构性调控的政策工具使用，包括财政政策、货币政策、经济计划、产业政策、土地政策、价格政策、贸易政策、区域政策甚至粮食政策等。虽然西方主流理论将财政政策与货币政策作为总量调控的重要政策工具，但是，财政政策中的结构性调控功能与货币政策中的定向降准、定向再贷款等，明显属于结构性调控的范畴。其他如经济计划、产业政策、土地政策、价格政策等都体现为国家在不同时期的政策选择，往往通过鼓励和限制等措施来实现不同的结构调整目标。

　　最后，从调控方式上看，结构性调控综合使用经济手段、法律手段和行政手段，综合使用直接调控与间接调控两种方式。在这里，不能简单地认为与间接调控相对应的是总量调控，而结构性调控对应直接调控和行政手段。事实上，新常态以来以结构性财政政策与货币政策为代表的间接调控手段在结构性调控中得到了大量的运用。

　　可以说，以结构性调控为特色的宏观调控不仅在中国改革开放四十年的经济发展中发挥了重要作用，在新常态以来的经济运行中也发挥了良好的调控效果。尽管当前中国遭遇三期叠加效应，经济进入速度换挡、结构优化和动力转换的新常态阶段，但增速依然处于世界前列，增量依旧庞大。从趋势看，经济发展长期向好的基本面没有变，经济韧性好、潜力足、回旋余地大的基本特征没有变，经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变，经济结构调整优化的前进态势没有变。

　　综上所述，中国特色的宏观调控实现了两个层次上的重大突破：在总量与结构的关系上，不仅注重总量调控，而且更加注重结构性调控；在结构调控方面，不仅注重需求结构调控，而且提出要加强供给侧的结构性调控，形成了“总量+结构”与“需求+供给”两大组合，与宏观经济运行的机理高度契合。这种结构性调控范式不仅弥补了西方主流理论仅包含总量调控的缺陷，丰富和发展了宏观调控理论的内涵，而且，结构性调控政策的推出也丰富和发展了宏观调控的政策框架体系。

　　注释：

　　①孙冶方：《社会主义经济的若干理论问题》(续集)，人民出版社1982年版，第168页。

　　②薛暮桥：《中国社会主义经济问题研究》，人民出版社1979年版，第168页。

　　③《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第351页。

　　④《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1987年版，第18页。

　　⑤张琦：《改革开放以来中国宏观经济理论与政策的演变》，《经济与管理研究》2019年第4期。

　　⑥刘瑞：《宏观调控的定位、依据、主客体关系及法理基础》，《经济理论与经济管理》2006年第5期。

　　⑦陈建奇：“中国定向调控的局限与突破”，FT中文网：http://www.ftchinese.com/story/001058201?page=1&archive，2014年9月16日。

　　⑧马建堂、慕海平、王小广：《新常态下我国宏观调控思路和方式的重大创新》，《国家行政学院学报》2015年第11期。

　　⑨樊纲、张曙光、王利民：《双轨过渡与“双轨调控”(上)——改革以来我国宏观经济波动特点研究》，《经济研究》1993年第10期；樊纲、张曙光、王利民：《双轨过渡与“双轨调控”(下)——当前的宏观经济问题与对策》，《经济研究》1993年第11期。

　　⑩王诚、李鑫：《中国特色社会主义经济理论的产生和发展》，《经济研究》2014年第6期。

　　(11)卢锋：《宏调的逻辑——从十年宏调史读懂中国经济》，中信出版集团2016年版。

　　(12)张勇：《宏观经济管理中国范式的形成与发展》，《中国延安干部学院学报》2012年第1期。

　　(13)王诚：《中国经济运行与宏观调控及其理论发展》，《开放导报》2007年第5期。

　　(14)黄伯平：《宏观调控的理论反思》，《社会科学研究》2008年第3期。

　　(15)贾康：《中国特色的宏观调控：必须注重理性的“供给管理”》，《当代财经》2010年第1期。

　　(16)陈建军：《论宏观经济调控的“混合模式”》，《经济研究》1990年第3期。

　　(17)樊纲、张曙光、王利民：《双轨过渡与“双轨调控”(上)——改革以来我国宏观经济波动特点研究》，《经济研究》1993年第10期；樊纲、张曙光、王利民：《双轨过渡与“双轨调控”(下)——当前的宏观经济问题与对策》，《经济研究》1993年第11期。

　　(18)鲁品越：《结构性宏观调控——社会主义市场经济本质特征的表现》，《南京社会科学》1994年第7期。

　　(19)陈文科：《论向市场经济体制过渡时期的国家宏观调控》，《江汉论坛》1993年第10期。

　　(20)庞明川：《中国特色宏观调控的实践模式与理论创新》，《财经问题研究》2009年第12期。

　　(21)中国经济增长与宏观稳定课题组：《后危机时代的中国宏观调控》，《经济研究》2010年第11期。

　　(22)袁志田、刘厚俊：《中国宏观调控新困境：从本土性、国际性、全球性到世界性》，《经济学家》2009年第12期。

　　(23)高培勇、钟春平：《理解中国的宏观经济政策走向》，《经济学动态》2014年第10期。

　　(24)庞明川、郭长林：《中国特色结构性调控范式的实践模式及其理论贡献》，《财经问题研究》2015年第12期。

　　(25)陈锦华：《加强和改善宏观调控的实践和主要经验》，《经济研究参考》1997年第84期；陆百甫：《大调控：20年宏观治理的经验与教训》，中国发展出版社1999年版；张爱武：《改革开放20年来宏观调控的回顾与思考》，《理论与改革》1999年第5期；陈东琪、宋立等：《改革开放30年宏观调控的经验、问题和理论探索》，《中国经济时报》2008年4月10日；刘树成：《五年来宏观调控的历程和经验》，《人民日报》2008年4月2日；欧阳日辉：《我国宏观调控30年的经验和问题》，《中央财经大学学报》2009年第4期。

　　(26)顾海兵、周智高：《我国宏观调控的范式研究》，《国家行政学院学报》2006年第2期。

　　(27)张勇、周达、刘瑞：《宏观调控概念解读：政府干预经济的中国式框架》，《青海社会科学》2009年第5期。

　　(28)盛美娟、刘瑞：《范式之争：中美宏观调控比较研究》，《政治经济学评论》2011年第1期。

　　(29)张勇：《宏观经济管理中国范式的形成与发展》，《中国延安干部学院学报》2012年第1期。

　　(30)楚尔鸣、曹策：《新时代中国特色宏观调控：范式、理论与框架》，《经济学家》2018年第11期。

　　(31)庞明川、郭长林：《中国特色结构性调控范式的实践模式及其理论贡献》，《财经问题研究》2015年第12期。

　　(32)庞明川：《中国特色宏观调控的结构性范式及形成逻辑》，《财经问题研究》2016年第12期；庞明川：《中国特色宏观调控的实践模式与理论范式》，经济科学出版社2016年版；庞明川：《为丰富和发展宏观调控理论贡献中国智慧》，《红旗文稿》2017年第5期。

　　(33)盛美娟、刘瑞：《范式之争：中美宏观调控比较研究》，《政治经济学评论》2011年第1期。

　　(34)中国经济增长与宏观稳定课题组：《后危机时代的中国宏观调控》，《经济研究》2010年第11期。

　　原文参考文献：

　　[1]鲁品越：《结构性宏观调控——社会主义市场经济的本质特征的表现》，《南京社会科学》1994年第7期.

　　[2]中国经济增长与宏观稳定课题组：《后危机时代的中国宏观调控》，《经济研究》2010年第11期.

　　[3]盛美娟、刘瑞：《范式之争：中美宏观调控比较研究》，《政治经济学评论》2011年第1期.

　　[4]张勇：《宏观经济管理中国范式的形成与发展》，《中国延安干部学院学报》2012年第1期.

　　[5]王诚、李鑫：《中国特色社会主义经济理论的产生和发展》，《经济研究》2014年第6期.

　　[6]马建堂、慕海平、王小广：《新常态下我国宏观调控思路和方式的重大创新》，《国家行政学院学报》2015年第11期.

　　[7]庞明川、郭长林：《中国特色结构性调控范式的实践模式及其理论贡献》，《财经问题研究》2015年第12期.

　　[8]庞明川：《中国特色宏观调控的结构性范式及形成逻辑》，《财经问题研究》2016年第12期.

　　[9]庞明川：《中国特色宏观调控的实践模式与理论范式》，经济科学出版社2016年版.

　　[10]庞明川：《为丰富和发展宏观调控理论贡献中国智慧》，《红旗文稿》2017年第5期.

　　[11]楚尔鸣、曹策：《新时代中国特色宏观调控：范式、理论与框架》，《经济学家》2018年第11期.